Фундаментът на всяка демократична държава е правото, разглеждано като система от правила и тяхното приложение. Българската държава е изправена пред предизвикателството да създаде у гражданите си усещане за върховенство на правото. Принципът на върховенството на правото е прокламиран в чл. 4 от Конституцията на Република България, като съгласно неговата ал. 1 „Република България е правова държава. Тя се управлява според Конституцията и законите на страната“. Целта на настоящото изложение е да покаже дефицитите в отделните проявления на принципа, както и механизмите за тяхното преодоляване.
Дефицити в областта на законодателството
Недобър законодателен процес
- Не се спазват законодателната и оперативната програма на Министерския съвет. Това от своя страна води до липсата на предвидимост от заинтересованите граждани и юридически лица, които ще следва да съобразяват поведението си с нормативните правила за поведение.
- Често (особено в областта на подзаконовите актове на изпълнителната власт) не се спазват сроковете за обществено обсъждане, предвидени в чл. 26, ал. 4 от Закона за нормативните актове, като по този начин се препятства възможността гражданското общество да участва в процеса на изработване на нормативните актове.
- В законодателния процес твърде често се използва порочната практика да се изменят и допълват едни закони чрез промени в други. Има случаи, когато чрез изменение и допълнение на един закон се постигат значителни по обем, сериозни по значимост и в голяма степен несвързани с основния акт промени в множество (понякога над 10) други закони. Това прави промените в нормативната база трудно проследими.
- Лобизмът в законодателния процес, за който в обществото има негативно усещане от много години, не е обект на законодателен интерес и няма правни норми, които да регулират тази специфична материя.
- Чести промени в нормативната уредба, което води до нестабилност на правната среда и създава усещането за непредвидимост у правните субекти.
Лошо качество на нормативната уредба
- Липса на систематика в нормативната уредба. Към момента в България действащите закони надхвърлят 300, а подзаконовите актове на органите на централната власт са над 3000. Ако към тях се прибавят и подзаконовите актове на общинските съвети, общият брой ще надхърли 5000. При много от тях има дублиране на урежданата материя, което също затруднява приложението им. Част от проблема е и че тези нормативни актове се изменят и допълват „на парче“, според конкретно възникналата нужда. Това от своя страна води до противоречия между различните актове и прави вътрешното ни право нехармонизирано.
- Означаване на едни и същи понятия с различни термини (например поставя се равенство между „защита“ и „закрила“, „оспорване“ и „обжалване“, „юридически лица“ и „организации“ и т.н.). Това води до различно тълкуване и е предпоставка за противоречиво прилагане на актовете и противоречива съдебна практика.
- При транспониране във вътрешното право на директиви от правото на Европейския съюз твърде често се прибягва до простия им и буквален превод на български, който се оформя като законодателен акт. Проблемът е, че при тази практика не се отчитат нито спецификите на българското право (в това число и на българския юридически език), нито социалните, културните и икономическите особености на българското общество. Това прави имплементираните норми изключително трудно приложими в практиката.
- Проектите на нормативни актове често се изготвят от изключително ограничена група тесни специалисти само в една област на правото, което води до лошо качество на уредбата, тъй като не е съобразено отражението на новия акт върху останалите отрасли на правото.
Дефицити в областта на правосъдието
- Недостатъчна независимост на съдебната власт, включително на Висшия съдебен съвет.
- „Липса на правосъдие“ или по-точно „отказ от правосъдие“, което се дължи най-вече на забавеното правосъдие. Трайната практика на Европейския съд по правата на човека в Страсбург приравнява забавеното произнасяне на съда с окончателен акт на отказ от правосъдие. Факт е, че прекомерно дългите производства не са характерна особеност на наказателното правосъдие. В областта на гражданското правораздаване също има немалко случаи, в които постановяването на решението (след приключване на съдебните прения) отнема години.
- Достъпът до правосъдие все още не е определен като най-важния приоритет в съдебната система.
- Липса на контрол върху главния прокурор. Това е най-дискутираната фигура в правосъдната система, тъй като спрямо нея липсва реален и ефективен способ за контрол.
- Възможност за „изключване“ на определени актове от съдебен надзор. Конституцията в своя чл. 120 дава възможност за изключване от съдебния надзор на определени в закон категории актове (индивидуални, общи и нормативни). Кодексът, който конкретизира нормата на Основния закон, е Административнопроцесуалният кодекс (АПК). Съгласно чл. 128, ал. 3 от него „не подлежат на съдебно обжалване административните актове, с които непосредствено се осъществяват външната политика, отбраната и сигурността на страната, освен ако в закон е предвидено друго“. По този начин преценката кога с един акт се осъществяват външната политика, отбраната или сигурността на страната е оставена изцяло в ръцете на конкретния съдебен състав, който е сезиран да разгледа спора. Само по себе си това е корупционна предпоставка, която не следва да намира място в правния мир.
- Липсва реално противодействие на корупцията, особено по високите етажи на властта.
- Ниска правна култура и правосъзнание у гражданите.
- Не са решени съществуващите проблеми, свързани с независимостта на съдиите в процеса на вземане на решения.
Мерки, които следва да бъдат предприети за преодоляване на посочените дефицити
Мерки в областта на законодателството
- Да се осигури спазването на подробно разписаните в Закона за нормативните актове процедури, в това число:
– да се осигури спазването на законодателната и оперативната програма на я съвет;
– да се осигури спазването на сроковете за обществено обсъждане.
- При изработването на проектите на нормативни актове да се включват експерти от различни правни отрасли, от други релевантни за конкретния акт сфери на познанието, както и от неправителствените организации.
- Промени в нормативните актове да не се предприемат без извършена последваща оценка на въздействието, която ясно да показва нуждата от промяна и нейната насока.
- Да се изработи и приеме закон за лобизма в законодателния процес.
- Да не се допуска наличието на материалноправни норми с обратно действие, каквато практика съществува и към момента.
- Да се направи обстоен преглед на законодателството с цел уеднаквяване на терминологията и елиминиране на съществуващите противоречия в законодателството.
Мерки, свързани с преодоляване дефицитите в областта на правосъдието
- Посредством промени в Закона за съдебната власт да се гарантира независимостта на Висшия съдебен съвет.
- Да се изработи механизъм за контрол върху дейността на главния прокурор.
- Да се осигури ефективен и постоянен контрол върху дейността на отделните магистрати, както и да се използват ефективно всички правни механизми, за да се подобри работата на съда (атестации, инспекторат и др.).
- Отстояване на независмостта на съдиите.
- Още по-качествено, ефективно и своевременно синхронизиране на съдебната практика.
- Подобряване на административното обслужване чрез по-пълното и качествено използване на интерактивните средства за комуникиране (Единния портал за електронно правосъдие – ЕПЕП, и др.).
- Да се извършат необходимите промени в областта на антикорупционното законодателство, включително, но не само, в Закона за противодействие на корупцията и за отнемане на незаконно придобитото имущество.
- Изготвяне и приемане на промени в процесуалните закони, които да осигурят решаването на споровете в „разумен срок“. Това означава, че съдебните състави следва да се произнасят бързо, но без това да е за сметка на качеството на правораздавателните актове.
- Пълната координация на магистратите в случаите, когато следва да предоставят становища относно правната рамка.
- Своевременно разясняване пред обществото на ключови правни въпроси, свързани с имплицирани в обществено-икономическия живот интереси.
- Да се извършат промени, при които или да няма административни актове, изключени от възможността за обжалване пред съд, или, ако има такива актове, те да са изрично и изчерпателно посочени.
- Да се предприемат необходимите промени в нормативната уредба, касаеща работата на вещите лица и експертите в съдебните производства, и тези промени да гарантират, от една страна, техните права, а от друга – представянето на навременни и обективни заключения.
- Да се повиши качеството на работа в процесите на подбора на магистратите при първоначално назначаване и преназначаване на длъжност, като водещите качества при вземането на решенията следва да са високият професионализъм, почтеността, възможността за устояване на натиск и влияние, желание и възможности за осъшестваване на съдебната реформа.
- Да се въведат изисквания за постоянно поддържане и повишаване квалификацията на практикуващите юристи.
- Да се предприемат мерки за изграждане на правосъзнание у отделните граждани и повишаване на правната им култура.
В обобщение може да се направи изводът, че към настоящия момент в българското общество господства виждането, че България не е правова държава, в която „всички са равни пред закона“. За да бъде преодоляно това, е необходимо предприемането на комплекс от мерки, които в дългосрочен план да доведат до повишаване качеството на законодателството, до осигуряването на бърз и справедлив съдебен процес, до елиминиране на корупцията както в съдебната, така и в изпълнителната и законодателната власт и до изграждане на гражданско общество, базирано на правосъзнанието на гражданите.
Автор: гл. ас. д-р Капка Георгиева-Атанасанова
адв. Ангел Тинчев
Институция: Център за развитие и политика
Дата: 20 юли 2022 г.
Bulgarian 
English